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聚焦中国矿权改革:中央逐步收权与地方二八分成
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本报讯 (记者曹海东) 在中国的地理教科书上，提到中国，都会这样形容：地大物博、矿产丰富。
事实的确如此，中国现已发现171种矿产资源，矿产地近18000处，其中大中型矿产地7000余处，其中煤炭储量居世界第二。但时至今日，探矿权和采矿权所产生的收益似乎与中央政府的钱袋子没发生一点关系。
在从1999年开始的一系列改革之后，中央政府正在逐步收回属于自己的权益。
今年9月1日，财政部、国土资源部、央行联合发布的《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》(以下简称《通知》)正式实施。《通知》明确了中央政府和地方政府将在探矿权、采矿权的出让价款收入上重新分成——国家出资形成的探矿权、采矿权，出让价款收入20％归中央所有，80％归地方所有。
这是中央政府首次获得矿产收益的部分支配权。但事实上，关于矿产资源有偿取得、由谁支配的问题，在20年前就已被提出。
1986年，矿产资源法出台，就已明确了“国家对矿产资源实行有偿开采”。该法规定矿业权不得转让，并且依所有制对矿业权主体进行了区别对待。10年后，这一法律被修改，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度赫然在列。但在法律之下，代表国家的仍然是国有企业和地方政府。中央政府所能获得的只是国有企业的税收。
这一情况直到1999年仍未发生改变。当年，国家颁布《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》，明确了矿权须有偿取得，但所收取的探矿、采矿的价款基本不与中央财政发生关系，只是在各省份的内部(省市县)之间进行分成。
矿产资源的模糊地带
对于一般人来说，要理解围绕着矿产资源所产生的那些权利是一件不容易的事。
按照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的规定，所谓探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。
耐人寻味的是，探矿权只是规定了探矿权人行使权利的方式，却没有涉及探矿权人如何进行收益。显然，如果探矿仅仅是一种勘查的话，则探矿权更像是一种义务。
“探矿之所以成为一个权利，不是说允许探矿的权利，而是说探到之后能优先让我采矿的权利。”中国政法大学国土资源法律研究中心主任李显冬说。
同为权利，探矿、采矿权有偿取得这一观念被公众接受竟然花了半个多世纪。
在现实中，更多的权利仍然被纠缠在一起。
“因为没有把矿产资源有偿使用中的资源税、资源补偿费与有偿取得探矿权、采矿权分开，现在地方政府根本没有考虑是不是国家出资，全部作为探矿权、采矿权的出让价款收取，价款的概念被扩大了。”原地质矿产部政策法规司副司长曹树培说。
法律上规定，只有国家出资形成的探矿权、采矿权当出让的时候才交缴价款，其中，国家出资包括中央财政出资、地方财政出资和中央财政、地方财政共同出资。但对于那些如小煤窑这样的矿产以前都没有交价款，不是有偿取得。其中，95 ％的矿达不到法律所规定的转让条件，但在现实中，这些矿产被大量变相转让。
同时，尽管修改后的矿产资源法明确了矿产资源有偿取得的原则，但企业在有偿取得之后，它的权利却往往得不到切实的保障。
“名义上授予你取得探矿、采矿的权利，但是明天发生了事故，就收回了。不像卖房子，如果别人把房子卖给你，明天卖给你房子的人就没法将房子收回来。”李显冬说。
二八分成的“尾巴”
对一些拥有丰富矿藏的省份来说，矿产转让价款可以被称为地方政府的“第二财政”。
据国土资源部的一位专家称，很长时间，地方对这笔资金是“敢动又不敢动”。
从2000年后，矿产资源的转让价款首先在地方进行了分成。据李显冬介绍，有的地方是省级取得60％，余下40 ％归市县两级，有的省份是二八分成，还有的地方是省、市、县按照20％、30％、50％分成。
此次下达的《通知》在明确中央和地方的分成之后，还规定省、市、县分成比例由省级人民政府根据实际情况自行确定。
分成后，这笔钱究竟怎么用？9月初，财政部经济建设司司长胡静林在接受媒体采访时表示，探矿权采矿权价款收入按固定比例分成后，中央收入部分将主要用来补充中央地质勘查基金，实现基金的滚动发展。地方收入部分除用于矿产资源勘查外，还可以用于解决国有矿山企业的各种历史包袱问题。
但原地质矿产部政策法规司副司长曹树培表示，此次重新进行价款分配，矿产资源所有者——国家的利益得到体现，价款纳入财政预算，对地方政府是一个制约。但是，地方投入用于矿产资源勘查的钱相比其所收取的价款，一直都很少。目前的矿产资源补偿费费率仅在1.18％，在资源补偿费极低的情况下，地方政府是否愿意再投资进行环境治理，也仍然是个疑问。
目前，我国矿产资源补偿费征收规定的前提是“机构进政府序列，经费列入地方政府财政支出预算”，但是，市(地 )级矿管机构进入政府的约60％，县级矿管机构约有40％，尚有很大一部分地(市)、县级矿管机构未能进入地方政府序列。
另外，在中央与地方的分成价款比例确定后，作为矿产资源的勘查单位的“智力投资”——找矿的人力投入将如何保障？
据了解，此前，山西曾给地质勘查队10％—20％的返还，河北返还30％，内蒙古返还20％。在中央和地方二八分成之后，对矿产资源勘查单位的返还比例应该如何确定，并没有在《通知》中有所体现。
“如果这个解决不好，那么很容易陷入没人愿意找矿的尴尬局面！”曹树培说。
艰难的矿权改革
此次选择探矿权、采矿权的出让价款作为改革突破口，其中有很多原委。
据了解，国家曾在2001年举行过一次高规格的资源税、资源补偿费的改革会议。由于资源补偿费的调整涉及国土资源部、财政部、发改委三个部门，所以阻力很大。而资源税的调整涉及财政部、国家税务总局，阻力小，于是，矿产资源税得以顺利上调。
但矿产资源的改革仍将涉及矿产资源的有偿取得、有偿使用等方面。据国土资源部的一位专家表示，对于矿产资源的有偿取得一直由国土资源部处理，相对压力就小。探矿权、采矿权的出让价款显然可以作为改革突破口。
该专家称，现在矿产资源的收益分配方面，最难调整的是中央与地方、地方之间、地方内部的省市县财政以及老百姓的利益。
李显冬认为，此次探矿权、采矿权的出让价款的重新分成，表明中央已经意识到从法人角度来说，地方政府和中央政府都有独立的财产、独立的利益，处理好这种利益分配，就能够调动地方政府在矿产资源开发中的积极性。
事实上，在中央、地方二八分成之后，给各级政府的一个信号就是——只要投入，就会有钱，而且名正言顺。
但国土资源部的一位专家表示，这很容易形成各级政府与企业对矿产资源投入的争抢。
据他介绍，这种现象已经出现——当地质勘查单位在发现一个矿藏之后，地方政府将其马上收回进行招拍挂出让的情况，甚至有时将“大矿划小”，规避审批权限。而地质勘查队在1998年机构改革以后，很多已经实行属地管理。
原地质矿产部政策法规司副司长曹树培认为，现在关于矿产资源如何有偿取得，必须从根本上完善法律——矿产资源法。如果矿产资源法滞后于现实，将来再进行合理调整，将无法撼动既得利益阶层。 来源：南方周末
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